◎ 李小鹏
近年来，在国资国企改革领域，混合所有制改革成为一大热点。从中央到地方，都把混合所有制改革摆在更加重要的位置，策力、大干实干，掀起一阵阵重视“混改”、推进“混改”、支持“混改”的改革热潮。作为其中的一分子，笔者曾在地方国资监管部门负责国资国企改革事务，现在国有企业从事国企改革具体工作，有一些亲身经历和实践、切身体会和感受，也有一些粗浅想法和建议。
一、国有企业混合所有制改革的
内涵和意义
《国务院关于国有企业发展混合
所有制经济的意见》（国发〔2015〕
54号）明确指出，国有资本、集体资本、
非公有资本等交叉持股、相互融合的
混合所有制经济，是基本经济制度的
重要实现形式。显然，国有企业混合
所有制改革就是在此背景下诞生，国
有企业引入非国有资本，以改变股权
架构为引领，转变治理结构，转换经
营机制，打造“1+1>2”的混合所有
制企业。
（一）有便于提高国有资本配置
和运行效率，增添国有经济市场活力
很多国有企业的出资人是政府，
核心业务来源于政府，以致于长期躺
在政府搭建的“温室”“吃穿不愁”，
慢慢成长为规模虽大但不经市场风浪考验的“巨婴”。通过混合所有制改革，国有企业投身市场的汪洋大海，面对市场的竞争浪潮，倒逼自身适应市场变化，加强资本配置，提高运行效率，增强市场活力。
（二）有利于加强市场化资源整合和战略协同，增强国有企业竞争力受国有体制机制的影响，国有企业不可避免地带有较强的行政化特，导致市场化程度不高、市场竞争力不强。通过混合所有制改革，国有企业根据自身实际，引入产业链互补、价值观相近的战略投资者，吸收非公有制企业的资源、资金、技术、管理等方面的优势资源，取长补短、整合融合，进一步增强企业的核心竞争力。
（三）有助于加快国有经济布局优化和结构调整，扩大国有资本影响力国有企业在经济社会发展中具有中流砥柱的作用，但也存在行业分散、结构老化、存量资产多、沉淀资金多等问题。通过混合所有制改革，可以深化战略性重组和专业化整合，优化调整国有经济结构和布局，引导国有资本聚焦职责使命和主责主业，服务“大战略”“大项目”，扩大国有资本的控制力和影响力。
（四）有益于完善现代企业制度和法人治理结构，激发国有企业内生动力
国有企业改革尚存在一些深层次的矛盾和问题，尤其是企业法人治理结构不完善，内部人控制问题突出。
通过混合所有制改革，把传统的国有
企业转变成有限责任制或股份制公
司，构建不同产权主体共同参与、有
效制衡的企业法人治理结构，促使国
有企业转换经营机制，激发国有企业
的内生动力。
二、当前国有企业混合所有制改
革存在的困难和问题
伴随着新一轮国资国企改革的深
入推进，混合所有制改革进行了有力
的探索和实践，取得了积极的进展和
成效。但是，无论在思想认识、政策
方案还是在改革实践、具体操作等方
面，都或多或少地存在一些困难和问
题。
（一）思想认识模糊、难解放，
存在不敢“混”、不想“改”的问题
一些地方、部门和国有企业对混
合所有制改革的目的、意义和复杂性、
艰巨性认识不足，甚至存在误区，混
淆国有企业改制与混合所有制改革的
概念，认为混合所有制改革是帮助国
有企业“甩包袱”，优质资产不愿拿
出来“混”，而且往往自上而下认识
和重视程度层层递减。部分国有企业
领导人员、职工对混合所有制有顾虑
和偏见，对民营企业、民间资本不信
任，生怕失去控制权，缺乏改革的勇
气。“国有所忧、民有所虑”“国进
民退、国退民进”等思想还普遍存在，
导致出现不敢混、不愿改、为混而混、
一混了之等不同程度的问题。
（二）改革路径依赖、难突破，
存在不会“混”、不善“改”的问题
有的时候采取运动式“一刀切”
等传统方式推进混合所有制改革，没
有根据国有企业的实际情况和成熟度
分类改革、“一企一策”。有的国有
企业不知道选择哪种改革路径，不知
道如何引进战略投资者，分不清增资
扩股、产权转让的差别，搞不清出资
入股、合资新设的优劣。有的企业虽
然实现了股权的多元化，但后续的法
人治理结构、经营管理机制的改革却
没有跟上去，混改后的效果没有充分
体现出来。
（三）配套政策缺乏、难操作，
存在“混”不来、“改”不易的问题
虽然中央和地方通过顶层设计出
台了混合所有制改革“1+N”系列政
策文件，但是对历史遗留问题处理、
土地和税收优惠、容错纠错免责、股
权激励等一些具体问题，或存在政策
空白、缺乏政策支持，或政策细化不
够、针对性和可操作性不强，导致国
有企业无所适从、无从下手。比如一
些企业早期获得划拨国有土地权属不
清、证照不全、证实不符，对照现在
的规范要求必然遭遇确权困难、无法
评估、程序繁琐、税收补缴等一系列
衍生问题，成为混合所有制改革的“拦
路虎”“绊脚石”。
（四）市场主体差异、难融合，
存在“混”不好、“改”不成的问题
②当前国企探索混合所有制改革的对策建议
混合所有制企业一般都有多个股东，不同股东存在一定的差异性，不易磨合、较难融合。比如，国有资本股东注重经营决策的严谨和规范，追求经济效益的同时兼顾社会效益，民营资本股东则更多地要求经营灵活和高效，追求经济利益的最大化。毋庸讳言，国有企业长期形成的行政化彩、政企不分问题，
让民营资本颇为忌惮“国”强“民”弱，很大程度影响其参与混改的积极性，有时还直接影响混改企业的成败。
三、推进国有企业混合所有制改革的对策和建议
混合所有制改革是深化国资国企改革的一把“金钥匙”。面对上述问题，面向未来改革，要从政策举措、工作推进、体制机制层面多管齐下，促使国有企业混合所有制改革更有力度、更加扎实、更富成效。
（一）处理好“统”和“分”的关系，更加注重因业因企制宜，分层分类推进国有企业混合所有制改革提高政治站位和思想认识，统筹国资国企一盘棋，充分认清新时代深化混合所有制改革的紧迫性和重要性，把混合所有制改革作为国有企业改革的重中之重，坚持市场化、法治化的改革方向，加强顶层设计、战略规划，制定完善混合所有制改革的总意见、总方案，细化明确改革的设计图、路线图。
在此基础上，坚持“三因三宜三
不”的原则，也就是因地制宜、因业
制宜、因企制宜，宜独则独、宜控则
控、宜参则参，不搞“拉郎配”、不
搞全覆盖、不设时间表，分层、分类
推进混合所有制改革。所谓分层，就
是从中央企业到地方国企，从集团公
司到二、三级及以下公司，采取不同
的改革思路，选择不同的改革方向。
比如，对于一级集团公司，一般不搞
多种所有制混改，而二、三级及以下
公司不仅可以搞混合所有制改革，而
且可以混改成由民营大股东控制的股
份公司。所谓分类，就是根据国有企
业所处的行业和领域，分门别类地采
取不同的改革路径、明确不同的改革
举措。比如，对处于充分竞争行业的
商业类国有企业、国有资本投资运营
公司所持有的企业，可以重点改、大
胆改，充分释放股权，以资本为纽带
完全按市场规则搞经营，使之成为真
正的市场主体；对处于重要行业和关
键领域的功能类、公益类国有企业，
则慎重改，挑选具备条件的国企改，
保持国有资本的控股地位。
混合所有制改革既要统一思想认
识、统揽全局，也要区分不同情况、
区别对待，根据企业经营现状、发展
形势，深思熟虑、科学决策，宜改则改、
不宜改不强改，有的放矢、循序渐进，
“一企一策”地加以推进。
（二）处理好“破”和“立”的
关系，更加注重改革创新赋能，有力
有效激发国有企业发展新动能
混合所有制改革必须以改革的勇
气、创新的锐气，“破”字当先、“立”
字为要，“破”“立”并举、破“旧”
立“新”，破除旧的思想观念、打破
旧的利益格局，树立新发展理念、建
立新发展格局，激发新动力、新活力，
赋能国有企业高质量发展。
国企要发展，必须靠改革。改革
是手段，发展是目的。怎么“混改”，
必须结合每个企业的实际，寻最适
合的改革路径。改制上市是混合所有
制改革的理想路径和绝佳方式，但必
须具备较好的基础和条件，具有很好
的市场和前景，能走这条路的国企少
之又少。产权转让、增资扩股是混合
所有制改革比较常用的两条路径，跟
改制上市一样，都可以引入具有协同
效应的战略投资者，做到互补互促，
并实现国有资本有进有退。还有合资
新设、股权置换、市场化重组、基金
投资等其他多种路径，各有优势、各
有特点，可供选择。国企必须立足自
身实际，深入研究认证，分析必要性
和可行性，选取相对较优的路径。最
终路走得对不对，就得看企业改革后
是不是发展和壮大了。
在混合所有制改革过程中，特别
要注重用开放的思维、创新的方式解
决一些历史遗留问题。比如员工身份
置换问题，对有些老国企来说，既是
个老生常谈的问题，也是混改难以回
避的问题，必须从法律规定、政策文
件、安置方案等层面慎之又慎、细之又细，确保规范稳妥予以解决。比如股权瑕疵问题，有的国企在历史股权增资扩股或股权转让过程中，股价未依据公允价值确定而是以固定单一股权定价方式确定，敢于担当、勇于创新才能解决股权瑕疵、扫清混改障碍，让混合所有制企业“轻装上阵”。
（三）处理好“国”和“民”的关系，更加注重发挥市场作用，充分调动民营资本参与混合所有制改革的积极性
混合所有制改革必须处理好国有资本和民营资本的关系，更多地调动民营资本的积极性、主动性，更多地发挥市场配置资源的决定性作用。结合国有经济布局的战略调整，采取“负面清单”准入模式，降低非国有资本的准入门槛，允许非国有资本参与法未禁止的混合所有制改革。对于充分竞争行业的混合所有制改革，在保证国有资本权益的前提下，非国有资本不仅可以参股，而且可以相对控股乃至绝对控股。此外，完善混合所有制改革后的退出机制，以消除民营企业“能进不能出”的顾虑。
在混合所有制改革过程中，涉及产权转让、增资扩股等事项的，在第三方产权交易机构中公开挂牌，具体事项应当详细披露，有必要的还可以开展路演，向市场广而告之，吸引有意愿、有实力的民营资本公开竞价、公平竞争，引入高认同感、高协同性、高匹配度的战略合作伙伴。国有股东与其他股东充分协商合作协议和治理
机制，共同制定并严格执行章程条款，
依法保障股东提名和委派董事、监事、
经理层以及融资投资、生产经管、利
润分配等方面的权利。
在混合所有制企业中，国有资本
和民营资本都应以股东身份说话，不
能以“上下级”身份、更不能以“国
家”“民众”身份对话，坚持地位对等、
同股同权，平等参与混合所有制企业
大小事务。只有对国有资本和民营资
本一视同仁，让民营资本觉得不是“弱
势体”，且“有利可图”，双方才
能真正实现优势互补、互利共赢。
（四）处理好“混”和“改”的
关系，更加注重转换经营机制，扎实
做好混合所有制改革“后半篇文章”
混合所有制改革不可能“一混就
灵”“一改就成”，必须打“持久战”，
久久为功，做好“混”与“改”两篇
文章。在“混”资本的基础上，加大
“改”机制的力度，在现代法人治理
结构、“三项制度”、激励约束机制
等方面大胆探索、大力推进，以“混”
促“改”、以“改”促“混”，实现
不同所有制资本的实质性混合和良性
“化学反应”，达到资本“形混”和
路虎是哪国车机制“神混”的统一。对“混而不改”、
迟迟没有取得改革成效的“存量”混
改企业，继续实施“二次混改”。
从混合所有制企业治理层面入
手，建立健全现代企业制度和法人治
理结构，重点抓好股东会、董事会、
监事会、经理层建设，打造科学、灵活、
高效的“三会一层”。坚持权责利统一，
使国有资本和非国有资本都转变为股
东，共同参与股东会，履行重大经营
决策权、人事任免权和按股分红的资
本收益权。完善董事会、监事会议事
制度，引进独立董事和外部监事，让
每一位董事、监事都发挥各自的专长
和作用，帮助企业“开花结果”，而
不是充当“花瓶”。按照市场化选聘、
契约化管理、差异化薪酬、市场化退
出的原则，着力推进混合所有制企业
经理层任期制契约化管理改革，现有
的经理层“全体起立、重新竞聘”，
新进的经理层“面向市场、优胜劣汰”。
坚持按劳分配、按贡献分配，打破传
统的平均主义“大锅饭”，探索实施
绩效薪酬、中长期激励、员工持股等
激励机制，最大限度唤醒沉睡的人力
资源，激发管理层和全体职工干事创
业的热情和动力。
最后，特别需要强调的是，坚持
党的领导、加强党的建设是国有企业
的“根”和“魂”，混合所有制企业
不管是国有资本控股还是非国有资本
控股，都必须坚持党的领导、加强党
的建设，把加强党的领导和完善公司
治理有机统一起来，把党的建设融入
混合所有制企业的公司治理全过程，
切实发挥混合所有制企业党组织把方
向、管大局、保落实的独特作用。■
作者单位系上海新金山投资控股
集团有限公司
②当前国企探索混合所有制改革的对策建议
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